Raksti

ES un Latvijas lauksaimniecības politika

ES un Latvijas lauksaimniecības politika[1]

Andris Miglavs, LVAEI, Lauksaimniecības attīstības un ekonomisko attiecību nodaļas vadītājs

Lauksaimniecība joprojām ir tautsaimniecības nozare, kuras attīstībai vairums pasaules valstu velta pastiprinātu uzmanību, neraugoties uz samērā lielajām izmaksām noteiktās lauksaimniecības politikas realizācijā. Pat Austrālija un Jaunzēlande, nerunājot par Japānu un ASV. Vienīgi šajās valstīs izmantotie principi un mehānismi būtiski atšķiras.

Arī Latvijā pat pēc visām izmaiņām lauksaimniecība lielā mērā dod ienākumus vairākiem simtiem tūkstošu cilvēku. Kā būt turpmāk‑ vai Latvijas lauksaimniecība būs pārtikas avots tikai Latvijas iedzīvotājiem, jeb tā varēs dod savu ieguldījumu arī Latvijas eksportā. Vai lauksaimniecība būs lauku cilvēku pārticības vai vilšanās avots. Vai Eiropas tirgus ar augstajām cenām un lielajām subsīdijām būs Latvijas lauksaimnieku augšupejas sākums, jeb, gluži otrādi, nevienam Eiropā mūsu produkcija nebūs vajadzīga.

Šodien ir pāragri konkrētos skaitļos izvērtēt rezultātus, ko dotu iespējamā pievienošanās ES‑ kā tā mainītu ražošanas apjomus, produkcijas cenas, cilvēku ienākumu līmeni. Jo šī pievienošanās nevar notikt dažu tuvāko gadu laikā, arī pati ES līdz iespējamajam pievienošanās laikam (apmēram 2000. gadā) var ievērojami izmainīt savu lauksaimniecības politiku. Un mums pašiem ir daudz jāizdara šajā laikā līdz integrācijas sākumam.

Tādēļ pašlaik Latvijai būtiskāks ir jautājums, kā veidot pašiem savu lauksaimniecību, kā atrisināt savā valstī samilzušās problēmas. Tomēr nebūtu tālredzīgi nepaskatīties, kādi ārpus Latvijas robežām notiekošie procesi un cik lielā mērā ir jāievēro, kā nākotnes integrācija var ietekmēt mūsu pašu lēmumu realizāciju.

Valsts lauksaimniecības politiku ietekmē vesels apstākļu komplekss, no kuriem atrauti nevar izdalīt tikai vienu vai dažus. Pēc to izcelsmes vietas šos faktorus var iedalīt divās grupās:

¨       Iekšējie faktori, kuriem var pieskaitīt lauksaimniecības produktu ražošanas iespējas (kvalitāte, izmaksas un cenas), vides aizsardzības prasības, un sociālos faktorus, kā lauku iedzīvotāju nodarbinātības un ienākumu avots, iedzīvotāju izvietojums.

¨       Ārējie faktori, kurus var aplūkot gan no tirdznieciski ekonomiskā aspekta (citzemju ražotāju konkurence preču kvalitātes, sortimenta un cenu jomā), gan no to ietekmes uz institucionālo un tiesisko nodrošinājumu.

Pēdējās grupas nozīme Latvijā pieaug, jo valsts iesaistās dažādos starptautiskajos nolīgumos, piemēram, jau ir parakstīts asociācijas līgums ar ES un daudzi divpusēji, arī daudzpusējie, līgumi par brīvo tirdzniecību, notiek sarunas par pievienošanos GATT/WTO. No minētā bieži izriet arī dažādas normas attiecībā uz valsts ekonomisko politiku un tajā izmantojamajiem instrumentiem.

Īpaša vieta šajā apstākļu kopumā ir Eiropas Savienībai.

Šobrīd veidojošās attiecības ar ES tieši ietekmē arī Latvijas lauksaimniecības politikas sistēmu. Ja līdzšinējā līgumattiecību veidošanās Latvijas lauksaimniecības politiku skāra samērā netieši, ierobežojot vienīgi muitas barjeru veidošanu savstarpējas brīvas preču kustības nodrošināšanai, tad iespējamā pievienošanās ES Latvijai nozīmētu arī savas lauksaimniecības politikas harmonizēšanu, pat pielīdzināšanu ES lietotajai.

Lauksaimniecības politika nav tikai subsīdijas ražotājiem un augstas muitas barjeras, aizsargājot iekšējo tirgu. Valsts savas zemes lauksaimniecības attīstību var sekmēt, faktiski iedarbojoties trijos virzienos:

1)      sekmējot savu ražotāju lauksaimniecības produkcijas realizācijas iespējas, tajā skaitā meklējot pievilcīgus tirgus,

2)      finansiāli atbalstot savas valsts ražotājus- ar subsīdiju, iekšējā tirgus aizsardzību vai citiem paņēmieniem nodrošinot tiem augstākas realizācijas cenas par pārdoto produkciju vai arī finansējot ražošanas un (vai) infrastruktūras attīstības programmas. `

3)      mācot savas zemes ražotājus gudrāk strādāt un veidojot viņu darbībai labvēlīgu ekonomisko un sociālo vidi.

Visās šajās jomās Eiropas Savienībai jau tagad, pēc asociācijas līguma parakstīšanas, uz Latvijas lauksaimniecību ir liela ietekme, kaut arī ne vienmēr tā ir tik tieši jūtama.

1.     Brīvas preču kustības nodrošināšana

Tas ir viens no galvenajiem attīstības virzieniem attiecībās starp ES un Latviju, arī citām asociētajām valstīm, kas tiek panākts, vienojoties par tirdzniecības liberalizāciju un vienotu izpratni par preču kvalitāti raksturojošajiem rādītājiem.

Šobrīd ir divi pamatdokumenti, kas ietekmē Latvijas valsts rīcību šajā jomā.

a)    Brīvās tirdzniecības un asociācijas līgumi ar ES..

Jau 1994. gadā parakstītais Brīvās tirdzniecības līgums radīja ekonomisko vidi Latvijas tirdzniecības ar ES attīstībai. Tas paredz muitas tarifu tālāku nepaaugstināšanu lauksaimniecības un pārtikas ražojumiem šobrīd un samazināšanu nākotnē, sniedzot zināmus atvieglojumus noteikto tirdzniecības kvotu ietvaros. Kaut arī minētās kvotas aizvadītajā laika posmā nav izmantotas, šie noteikumi ir palikuši spēkā arī pēc asociācijas līguma parakstīšanas;

b)    ‘Baltais dokuments’

Eiropas Savienības Komisija 1995. gadā ir sagatavojusi "Balto dokumentu", kurā apkopotas tās rekomendācijas, kas saistītas ar institucionālās vides harmonizēšanu brīvas preču kustības nodrošināšanai.

Jau agrāk, veidojot tirdzniecības attiecības ar citzemju partneriem un gatavojot nolīgumus, varēja saskārties ar nepieciešamību runāt vienā valodā - lietot vienotus terminus, standartus un prasības, kontroles mehānismus un metodes. Jaunā attiecību fāze ar ES vēl vienīgi pastiprina šī darba nepieciešamību. "Baltajā dokumentā" ietverto rekomendāciju ievērošana var ievērojami atvieglot Latvijas centienus šajā jomā. Latvijas ražotājiem ir jārēķinās ar to, ka jau pārredzamā nākotnē viņu ražotajai produkcijai būs jāatbilst starptautiski atzītajiem drošuma kritērijiem.

2.     LauksaimniecĪbas politikas joma

Latvijai pašai ir jāizveido sava lauksaimniecības politika pēcreformas periodam, apzinoties tālākās attīstības mērķus un izmantojamos mehānismus. Tie var būt dažādi ar ārkārtīgi pretrunīgu iedarbības spektru. Te ir jāievēro, ka Eiropas Savienībā izmantotā Kopējā lauksaimniecības politika (CAP) ir tā politikas nozare, kura Rietumeiropā pilnībā ir Savienības kompetencē. Tas nozīmē, ka valstīm, kas pievienojas šai organizācijai, ir jāpievienojas tai politikai, kāda ir noteikta pārējās ES valstīs.

Tāpēc Latvijai, tāpat kā pārējām Centrāleiropas valstīm, savu lauksaimniecības politiku veidojot, ir būtiski nenonākt tādās pretrunās ar ES pastāvošo politiku, kuru risināšana pievienošanās procesa gadījumā uzliktu papildus slogu mūsu valsts ekonomikai.

Kā to izdarīt, ir viens no šodienas aktuālākajiem jautājumiem. Aplūkosim būtiskākos jautājumu lokus attiecībā uz Latvijas lauksaimniecības ekonomiskās politikas attīstību saistībā ar mūsu valsts iespējamo iestāšanos Eiropas Savienībā.

2.1.  CAP attīstība un Latvijas pievienošanās

Latvijas, tāpat kā citu CEV, iekļaušanās Eiropas Savienībā varētu notikt jau nākošajā gadu tūkstotī. Ir paredzams, ka šajā laika posmā turpināsies CAP attīstība.

Jau 1992. gadā ir uzsākta ES Kopējās lauksaimniecības politikas pašreizējā reforma, kas pazīstama arī kā Makšerija plāns. ES lauksaimniecības politika faktiski pakāpeniski kļūst par atklātu vienotās lauku politikas daļu. Ir diezgan izteikta pāreja no lauksaimniecības ienākumu atbalstošas cenu politikas uz ienākumu atbalstu ar tiešo maksājumu palīdzību, faktiski lielāku nozīmi iegūst struktūrpolitika.

Tajā pašā laikā maz vai pat nesamazinās kopējais atbalsta līmenis lauksaimniecības ražotājiem. Tāpēc ir jāanalizē šajā politikā formulētie uzdevumi un realizācijai izvēlētie instrumenti. Un šobrīd vēl nevar runāt par konkrētām CAP aprisēm iespējamajā pievienošanās brīdī. Šo procesu var ietekmēt gan vispārējās izmaiņas pasaules pārtikas tirgū, gan arī ES paplašināšanās izsauktās lauksaimniecības produkcijas ražošanas apjomu un struktūras izmaiņas.

Tādējādi nacionālās lauksaimniecības politikas formulēšanas sakarā CAP paliek kā “kustīgs mērķis". Un, faktiski, nav iespējama (un mērķtiecīga) pašreiz CAP izmantotās lauksaimniecības politikas instrumentu sistēmas kopēšana. Ir jārēķinās ar CAP attīstības dinamiku, cenšoties veidot savu lauksaimniecības atbalsta sistēmu tā, lai hipotētiskajā pievienošanās brīdī tā nebūtu pretrunā ar ES valstīs izmantoto.

Jāievēro, ka lauksaimniecībā izvēlēto ekonomiskās politikas instrumentu sistēma savu pilnīgu atdevi sniedz tikai pēc vairākiem gadiem. Tāpēc līdz pievienošanās brīdim Latvijai vajadzētu atrisināt savas lauksaimniecības struktūras izveidošanas un attīstības problēmas, izmantojot arī analizējamajā dokumentā minēto iespēju sniegt ES atbalstu lauksaimniecības sektora modernizācijas programmām, tādējādi paaugstinot nozares konkurētspēju.

2.2.  Kompensācijas maksājumi par ienākumu samazināšanos pievienošanās rezultātā

Bieži kā viens no lauksaimnieku ieguvumiem no ES CAP tiek minēti tā sauktie kompensācijas maksājumi. Tos ES plaši ieviesa pēc 1992. gada reformas un Austrijas, Somijas un Zviedrijas iestāšanās šajā organizācijā. Šie maksājumi ir cieši saistīti ar cita veida atbalsta lauksaimniecībai samazināšanu, lai atlīdzinātu lauksaimniekiem iespējamos zaudējumus, ko izraisīja institucionālo cenu pazeminājums.

Tomēr jāapzinās, ka Latvijai, tāpat kā citām CEV valstīm, pagaidām nav nopietna pamata cerēt uz šiem kompensācijas maksājumiem. Jo mūsu valsts lauksaimniecības produkcijas ražotājiem iekļaušanās Eiropas kopējā lauksaimniecības tirgū atšķirībā no, piemēram, Austrijas un Zviedrijas, nenozīmētu ienākumu samazināšanos produkcijas realizācijas cenu pazemināšanās rezultātā, bet gan pat zināmu ienākumu palielināšanos. Kaut arī ienākumu absolūtais līmenis varētu būt zemāks kā ES-15 valstīs.

Un, pat ja Latvija, neraugoties uz savas ekonomikas resursu ierobežotību tagad izlemtu būtiski palielināt lauksaimnieku ienākumus ar cenu valsts atbalsta palīdzību, šo palielinājumu ES neietvertu kā bāzi iespējamai kompensācijas maksājumu aprēķināšanai. Tas tika samērā skaidri pateikts 1995. gada otrajā pusē sagatavotajā tā sauktajā ES lauksaimniecības stratēģijas dokumentā.

2.3.  Valsts atbalsts lauksaimniecībai

Eiropas Komisija nav pret valsts atbalstu lauksaimniecībai un ienākumu atbalstu zemniekiem. Tajā pašā laikā tiek uzsvērta vispārējā ES nostādne atdalīt divus jēdzienus tirgus politika un ienākumu atbalsts, kā arī pasaulē valdošā attīstības tendence samazināt cenu atbalsta līmeni. Par perspektīvākiem tiek uzsvērti tiešie atbalsta maksājumi lauksaimniekiem, kas spēj kompensēt viņu relatīvi nelabvēlīgākos ražošanas apstākļus gan salīdzinājumā ar citām valstīm, gan arī valsts iekšienē salīdzinājumā ar citām nozarēm.

Pēc šī raksta autora domām, vienam no šāda atbalsta virzieniem vajadzētu būt vērstam uz ražošanas modernizācijas veicināšanu, tādējādi radot pamatu ražošanas efektivitātes paaugstināšanai, kas, vienlaikus, gan būtu pamats konkurētspējas palielināšanai arī valsts iekšējā tirgū, gan arī palielinātu ražotāju ienākumus.

2.4.  Augsta cenu atbalsta negatīvā ietekme uz nozares ilgtermiņa attīstību

Tuvredzīga būtu Latvijas iespējamā politika šodien kā panaceju lauksaimniecības atbalstīšanai izmantot muitas barjeru paaugstināšanu un ievērojamu pārtikas produktu cenu paaugstināšanu iekšējā tirgū.

Tas vēlākā laika periodā izraisītu vairākas negatīvas sekas. Lauksaimniecības produkcijas ražošana varētu pieaugt tādā apmērā, ka tiktu pārsniegts iekšējā tirgus pieprasījuma apjoms. Pārpalikumu eksporta iespēju nodrošināšanai būtu nepieciešams subsidēt iekšējā tirgus cenu pārsniegumu pār pasaules cenām. Bet šādas eksporta subsīdijas, pat nestrīdoties par to ekonomisko lietderību vai kaitīgumu, arvien vairāk tiek ierobežotas ar dažādiem divpusējiem vai daudzpusējiem starptautiskiem līgumiem.

2.5.  Latvijas lauksaimniecības struktūras attīstība

Eiropas Komisija savā dokumentā, atzīmējot pēcsociālisma valstu pārstrukturēšanas un privatizācijas rezultātā izveidojušos saimniecisko formu daudzveidību, uzskata:

ka lauksaimniecībā "...privatizācijas process ir jāpabeidz, un ka notiks dabiska saimniecību tipu ekonomiskā atlase. Valdībai, savukārt, ir jārūpējas par šī procesa norisi un par to, lai visām saimniecību kategorijām tiktu nodrošināti vienādi apstākļi.

Šajā sakarā ir virkne pasākumi, ko var veikt, lai radītu labvēlīgu situāciju visu saimniecību veidu attīstībai:

¨       pabeigt zemes reģistrāciju un īpašuma tiesību nostiprināšanu;

¨       attīstīt īpašumu pirkšanas, pārdošanas un nomas tiesisko pamatu;

¨       lauku kredītsistēmas nostiprināšana "

Visnopietnākā uzmanība būtu jāpievērš efektīva lauksaimniecības kompleksa funkcionēšanai, ietverot tajā arī lauksaimniecības produkcijas pārstrādes nozari.

2.6.  Lauksaimniecības un lauku politikas integrācija

Arī jau minētajā Lauksaimniecība stratēģijas dokumentā liela uzmanība ir pievērsta lauksaimniecības un lauku politikas integrācijas jautājumiem, uzsverot, ka ne visus lauku vides attīstības jautājumus var atrisināt un tie ir jārisina ar lauksaimniecības politikas instrumentu starpniecību.

Tas saskan ar vairākkārt iepriekš jau izskanējušām tēzēm, ka, attīstot Latvijas lauksaimniecības politiku, liela uzmanība ir jāpievērš efektīvas ražošanas attīstības jautājumiem, cenšoties rast risinājumu lauku teritorijās dzīvojošo cilvēku nodarbinātības iespējām citās saimniekošanas sfērās.

Latvijas lauksaimniecība var cerēt uz atbalsta saņemšanu no ES struktūrfondiem lauku attīstības programmu realizācijai vienotās lauku attīstības un struktūrpolitikas ietvaros. Tomēr, ievērojot, ka 1999. gadā ir paredzama jauna struktūrfondu veidošanas un izmantošanas kārtība, šobrīd nevar viennozīmīgi atbildēt uz jautājumiem par konkrētu ES struktūrfondu pieejamību Latvijai. Pamatoti var rēķināties, ka

¨       struktūrfondu izmantošana nesašaurināsies, bet pat paplašināsies;

¨       ES struktūrfondu izmantošana būs iespējama, attiecīgo mērķa programmu finansēšanā iesaistot arī Latvijas finanšu līdzekļus. Tāpēc jau šobrīd būtu jādomā par atbilstoša budžeta veidošanu integrētajām lauku attīstības programmām.

Lai arī Latvija varētu iekļauties lauksaimniecības un lauku integrācijas ES programmās, jau tagad ir nepieciešams uzsākt pētījumus par šo programmu mērķiem, to veidošanu, vadību un līdzfinansēšanu.

2.7.  Pārejas periods.

Vairāku iepriekšējo pievienošanos gadījumā ES jaunajām dalībvalstīm noteica pārejas periodu, lai tās varētu piemērot savu tirgus politiku un attīstības līmeni Eiropas Savienībā esošajam.

Dažkārt tiek pieminēta teorētiska iespēja noteikt pārejas periodu asociēto valstu iekļaušanai ES, tas, šķiet, būtu vairāk ES valstu interesēs un nenestu Latvijai kādus jūtamus ieguvumus. Tāpēc, šķiet, pirmspievienošanās sarunās ar ES šāda pārejas perioda iespējamību vajadzētu pietiekami noteikti noraidīt.

3.     Latvijas pašreizējie uzdevumi

Ievērojot iepriekšminēto situāciju, šobrīd var definēt sekojošus Latvijas valsts galvenos uzdevumus lauksaimniecības politikas jomā.

3.1.  Lauksaimniecības ekonomiskās politika

3.1.1.      Mērķu definēšana

Šajā procesā jānoskaidro Latvijas problēmas un galvenie risināmie uzdevumi, nobeidzot iesākto agrāro reformu. Neviens Latvijas vietā neformulēs šos mērķus.

3.1.2.      Instrumentu izvēle

Ievērojot iesākto tuvināšanos ar ES, lauksaimniecības politikas realizācijai izvēlētajiem instrumentiem vajadzētu būt no ES lietotā plašā instrumentu klāsta vai, vismaz, nebūt pretrunā ar tiem.

3.1.3.      Mehānisma izveidošana

Izveidotajam politikas realizācijas mehānismam valsts atbalsta lauksaimniecības ražošanai gadījumā ir iespējami mazāk jāizkropļo tās tirgus diktētās attiecības, kas veidojas pasaules tirgū. Tāpat tas nedrīkst novest pie eksportējamiem produkcijas pārpalikumiem, kas prasa papildus eksporta subsīdijas.

3.2.  Lauksaimniecības un lauku strukturālās attīstības programmas sagatavošana, risinot konkrētās problēmas un izmantojot pieejamos instrumentus

 

3.3.  Normatīvi- tiesiskās bāzes harmonizēšana

Jāveic uzmanīga analīze par ES sagatavotajām un ‘Baltajā dokumentā’ apkopotajām rekomendācijām un esošās Latvijas likumdošanas aktu sistēmas atbilstību tajās izteiktajām prasībām. Nepieciešamības gadījumā ir jāizmaina pašreizējie dokumenti vai jārada jauni.

3.3.1.      Institūciju izveide

Atbilstoši izmainītajai likumdošanas videi ir jāreorganizē esošās valsts institūcijas, dažkārt veidojot arī jaunas, kas spētu veikt atbilstošās kontroles un ietekmēšanas funkcijas.

3.4.  Attiecību attīstība ar ES

Neraugoties uz dažādajiem teorētiski iespējamajiem risinājumiem, veidojot pievienošanās scenārijus, Latvijas lauksaimniecībai tomēr vispiemērotākais būtu vienotas Eiropas tirgus telpas izveide arī lauksaimniecības ražojumu jomā. Tas ļautu Latvijai neveidot jau šodien vēl kādu jaunu saimniekošanas sistēmu, bet mudinātu to jau reformas gaitā veidot ražošanas un produkcijas struktūras, kas turpinātu darboties arī pēc pilnīgas pievienošanās ES.

Otrais dokuments ir Eiropas Komisijas sagatavotais "Lauksaimniecības stratēģijas dokuments", kurš sagatavots Lauksaimniecības komisāra Franca Fišlera vadībā. Šis dokuments ir veltīts lauksaimniecības ekonomiskās politikas attīstības jautājumiem. Ievērojot lauksaimniecības politikas lielo nozīmi integrētajā Eiropas Savienībā un lielās atšķirības CEV un ES valstu starpā tieši lauksaimniecības attīstības līmeņu un politikas jomā, nav pārvērtējama šī dokumenta nozīmība kopējā ES integrācijas procesa ietvaros.

Būtībā no šī dokumenta tika gaidīta atbilde uz vairākiem jautājumiem:

1)      vai lauksaimniecība nekļūs par nepārvaramu šķērsli CEV integrācijai Eiropas Savienībā;

2)      kādai ir jābūt CEV lauksaimniecības politikai, lai šīs valstis varētu pretendēt uz iestāšanos Eiropas Savienībā;

3)      kā varētu mainīties (attīstīties) pati ES lauksaimniecības politika.

Sagatavotais apjomīgais dokuments atbild praktiski uz visiem šiem jautājumiem, kaut arī tajā ir atzīts, ka viennozīmīgas rekomendācijas ne visos gadījumos ir iespējams sniegt.

4.     Latvijas neatliekamie uzdevumi

Šī raksta uzdevums nav sniegt visaptverošu Latvijas lauksaimniecības politikas stratēģijas un tās realizācijas programmas pamatojumu un izklāstu. Tāpēc autors uzskata par nepieciešamu ieskicēt vienīgi galvenos darbības virzienus, kas izriet no EK sagatavotā "Lauksaimniecības stratēģijas dokumenta" analīzes. Tie būtu:

a)    skaidras ilgtermiņa Latvijas valsts lauksaimniecības politikas definēšana, tajā ieteicami uzsverot nozares efektivitātes attīstību, lauksaimniecības un lauku politikas integrācijas aspektus,

b)    veikt pamatīgu sagatavošanas darbu ražošanas un pārstrādes rūpniecības nozaru modernizācijas un tirgus konkurētspējas palielināšanas jomā,

c)    pabeigt strukturālo reformu, radot līdzvērtīgus tiesiskos noteikumus visu saimniekošanas formu ekonomiskai sāncensībai un attīstībai,

d)    sagatavot lauksaimniecības un lauku strukturālās attīstības programmu, risinot konkrētās problēmas izmantojot `pieejamos instrumentus.

Šeit, protams, nav uzskaitīti visi veicamie pasākumi, bet vienīgi daži no tiem, kas saistās ar Latvijas lauksaimniecības un tirgus politikas tālāko attīstību ES lauksaimniecības stratēģijas dokumenta kontekstā.